Raumplanung im Speckgürtel eines Oberzentrums
- Ein Erfahrungsbericht -

von Dipl.-Ing. Christop Löher

Zu diesem Vortrag ist anzumerken, dass sich die Ausführungen ausschließlich auf die Bereitstellung von Wohnbaugrundstücken beziehen.

Seit Jahren ist das Thema der Suburbanisierung und Landschaftszersiedelung ein aktuelles Problem der Raumplanung. Akut wird es derzeit unter dem Schlagwort der "Schrumpfenden Städte" diskutiert (siehe auch die letzten Ausgaben der RaumPlanung). Betroffen von diesem Problem sind nahezu alle bundesdeutschen Großstädte und demzufolge auch die Stadt Braunschweig. Auf die Planungspraxis im der Stadt Braunschweig direkt benachbarten Landkreis Wolfenbüttel in den vergangenen Jahren und auf die Versuche, diesem Suburbanisierungsprozess entgegenzuwirken, möchte ich im folgenden eingehen.

Der Landkreis, dem, da Verbandsglied im Zweckverband Großraum Braunschweig (ZGB), keine eigene Planungskompetenz zusteht (s.u.), steht in diesem Prozess an der Schnittstelle zwischen Regionalplanung, die er gegenüber den kreisangehörigen Gemeinden zu vertreten hat, und der gemeindlichen Bauleitplanung, der gegenüber er die Fachaufsicht ausübt.

Vorab einige Daten zum Landkreis Wolfenbüttel:

Der Landkreis Wolfenbüttel ist den meisten wohl ausschließlich durch die Stadt Wolfenbüttel geläufig. Unter Fachleuten weltweit bekannt als Sitz der berühmten Herzog-August-Bibliothek war Wolfenbüttel von 1432-1754 Residenz der Herzöge von Braunschweig-Lüneburg. Aus dieser Periode stammen viele historische Prachtbauten wie das Schloss und das Zeughaus, aber auch viele der die Innenstadt prägenden über 600 Fachwerkhäuser, die, von Kriegszerstörungen nahezu völlig verschont, auch heute noch ein fast geschlossenes, spätmittelalterliches Stadtbild bilden, das seit Ende der 70er Jahre im Zuge der Stadtsanierung/-erneuerung behutsam wiederhergestellt wurde und wird.

Der Landkreis Wolfenbüttel liegt im wesentlichen südlich / südöstlich der Stadt Braunschweig, überwiegend im überaus fruchtbaren Lössbördengürtel nördlich der Mittelgebirge, weist allerdings eine nach meinem Kenntnisstand bundesweit einmalige Besonderheit auf, nämlich ein Kreisgebiet mit zwei räumlich nicht zusammenhängenden Gebietsteilen (s. Abb. 1). Während der Großteil des Kreisgebietes aufgrund der räumlichen Lagebeziehung weitgehend auf das Oberzentrum Braunschweig hin orientiert ist, liegt die räumlich abgetrennte Exklave der Samtgemeinde Baddeckenstedt westlich von Salzgitter und hat stärkere Bezüge nach Salzgitter, Hildesheim oder Peine.
		Abb. 1: Abgrenzung des Landkreises Wolfenbüttel

Der Landkreis Wolfenbüttel umfasst etwa 722 km² und gliedert sich in die direkt südlich an Braunschweig angrenzende Kreisstadt Wolfenbüttel (Mittelzentrum) mit nahezu der Hälfte der im Kreisgebiet lebenden Einwohner, eine Einheitsgemeinde (Cremlingen) und sechs weitere sogenannte Samtgemeinden mit zwischen vier und sieben Mitgliedsgemeinden (entstanden im Zuge der kommunalen Gebietsreform 1974), ein Umstand, der für die bauleitplanerische Praxis von eminenter Bedeutung ist (dazu später).

Bedingt durch die überaus fruchtbaren Lössböden ist der Landkreis Wolfenbüttel wesentlich landwirtschaftlich und insbesondere ackerbaulich geprägt. Hauptanbaufrüchte sind Getreide und Zuckerrüben. Nennenswerte gewerbliche oder industrielle Betriebe finden sich fast ausschließlich in der Kreisstadt Wolfenbüttel (Jägermeister, MKN-Großküchen oder Siemens-Agrevo). Seit Anfang 2001 die vorletzte Zuckerfabrik innerhalb des Landkreises in Baddeckenstedt geschlossen wurde, existiert im Kreisgebiet nur noch eine in Schladen, die jedoch über kurz oder lang auch von Stilllegung bedroht ist.

Der Landkreis Wolfenbüttel hatte mit Stichtag 31.12.1999 125.597 Einwohner, davon 54.344 in der Stadt Wolfenbüttel und jeweils um die Zehntausend in den Einheits- bzw. Samtgemeinden. Die Einwohnerentwicklung erreichte ihren Höchststand 1950 mit 148.728 EW, sank bis 1986 auf 112.938 EW und steigt seitdem kontinuierlich um etwa 1.000 EW/a an (vgl. Abb. 2). Eine Entwicklung, die ausschließlich auf wanderungsbedingten Einwohnerzuwächsen basiert. 

    Abb. 2: Bevölkerungsentwicklung im Landkreis Wolfenbüttel

Der Einwohnerrückgang bis Mitte der 80er Jahre war sicherlich durch die seinerzeitige Zonenrandlage und die relative Strukturschwäche dieser Region bestimmt, in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung, die dem Landkreis Wolfenbüttel eine bundesweit zentrale Lage bescherte, war der Bevölkerungsanstieg wesentlich durch Zuzüge aus den neuen Ländern bestimmt, seit einigen Jahren dominieren jedoch die Zuzüge aus den umliegenden Mittel- und Großstädten und dabei insbesondere aus dem Oberzentrum Braunschweig. Der Bevölkerungsanstieg, von dem auch die Kreisstadt Wolfenbüttel profitiert, vollzieht sich jedoch nicht einheitlich über das gesamte Kreisgebiet, sondern konzentriert sich schwerpunktmäßig auf die in kurzer Entfernung zu den Mittel- bis Großstädten gelegenen und verkehrlich gut angebundenen Gemeinden (Cremlingen, SG Sickte, SG Asse) und hier wiederum in den zu den benachbarten Zentren verkehrsgünstiger und näher gelegenen Ortslagen. Dieser Umstand lässt sich auf einige wenige und eigentlich allgemein bekannte Ursachen zurückführen: gute Erreichbarkeit, relativ niedrige Baulandpreise bzw. teilweise Erbpachtmöglichkeiten, nettes Wohnumfeld und, nicht zuletzt, eine Baulandpolitik in der Stadt Braunschweig, die erst in den letzten Jahren verstärkt nachfragegerechte Baugebiete ausweist (freistehende Einzel- und Doppelhäuser). Nachfrager nach den Bauplätzen in diesen Gemeinden sind im wesentlichen junge Familien, häufig mit Kindern. Auch die aus dieser Entwicklung resultierenden Probleme sind allgemein bekannt: Infrastrukturelle Überlastung, Verkehrsbelastung mit den damit verbundenen Emissionen, Klagen der Hinzuziehenden über landwirtschaftliche Emissionen (Hahn auf dem Mist), Freiflächenverbrauch, infrastrukturelle Unterauslastung im Oberzentrum etc. pp. Aus Sicht der kreisangehörigen Gemeinden, die teilweise Bevölkerungsverdoppelungen zu verzeichnen hatten, wird diese Entwicklung, trotz häufig nicht genügend bedachter infrastruktureller Folgekosten, ausschließlich positiv gesehen und teilweise der Versuch unternommen, diesen Trend durch entsprechende Darstellungen im Flächennutzungsplan fortzuschreiben. Aus diesem Grund wird seit einigen Jahren versucht, dieser Entwicklung mit regionalplanerischen Mitteln entgegenzuwirken.

 

Regionalplanung

Die Regionalplanung ist in Niedersachsen prinzipiell bei den Landkreisen bzw. den kreisfreien Städten angesiedelt, wobei in den kreisfreien Städten der Flächennutzungsplan das Regionale Raumordnungsprogramm ersetzt. Hiervon gibt es zwei Ausnahmen, zum einen in Hannover und Umgebung, wo der Kommunalverband Großraum Hannover u.a. die Kompetenz der Regionalplanung zugewiesen bekommen hat, und in der Region Braunschweig, wo der Anfang der 90er Jahre gegründete Zweckverband Großraum Braunschweig u.a. diese Aufgabe übernimmt. Er setzt sich zusammen aus den kreisfreien Städten Braunschweig, Salzgitter und Wolfsburg sowie den Landkreisen Helmstedt, Peine, Gifhorn, Goslar und Wolfenbüttel. Das Regionale Raumordnungsprogramm (RROP) des ZGB trat am 1.9.1996 in Kraft und formuliert, neben diversen anderen Leitbildern, erstmals das für die weitere Siedlungsentwicklung im Verbandsgebiet zugrundezulegende siedlungsstrukturelle Leitbild der Dezentralen Konzentration. Dieses Leitbild läuft darauf hinaus, dass sich die zukünftige Siedlungsentwicklung vorrangig an den zentralen Standorten und an solchen Standorten abspielen soll, die über eine gute, vorzugsweise schienengebundene ÖPNV-Anbindung verfügen. Den übrigen Orten wird eine an den Bedürfnissen der sog. Eigenentwicklung orientierte Siedlungsentwicklung zugestanden. Mit diesem Leitbild soll der fortschreitenden Suburbanisierung und der dispersen Siedlungsentwicklung sowie den damit verbundenen, oben bereits beschriebenen negativen Folgeerscheinungen entgegengewirkt werden. Dieses siedlungsstrukturelle Leitbild ist nicht nur textlich formuliert, sondern auch durch die zeichnerischen Darstellungen des RROP untermauert. Die Stadt Wolfenbüttel ist, bereits auf der Ebene der Landesplanung, im Landes-Raumordnungsprogramm (LROP) 1994 des Landes Niedersachsen als Mittelzentrum festgelegt. Die Festlegung der grundzentralen Standorte erfolgt dagegen erst auf der Ebene der Regionalplanung und betrifft im Landkreis Wolfenbüttel die Standorte der Einheits-/Samtgemeindeverwaltung. Darüber hinaus sind im RROP den meisten dieser grundzentralen Standorte sowie dem Mittelzentrum sog. Schwerpunktaufgaben zur Entwicklung von Wohn- und/oder Arbeitsstätten zugewiesen worden. Ausnahmen sind die Ortslage Börßum (SG Oderwald) (lediglich Wohnstätten) und die Ortslage Remlingen (SG Asse) (keine Schwerpunktaufgaben). Durch diese Zuweisung von Schwerpunktaufgaben wird der o.g. Anspruch des Leitbildes der Dezentralen Konzentration nochmals unterstrichen.

Die entscheidende bauleitplanerische Ebene, auf der dieser Anspruch unter Bezug auf § 1 (4) BauGB (Anpassung der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung) verwirklicht werden kann, ist die Flächennutzungsplanung. Dies aus zwei Gründen:

• Flächennutzungspläne sind, im Gegensatz zu den aus diesen entwickelten Bebauungsplänen, nach wie vor genehmigungspflichtig (Genehmigungsbehörde in Niedersachsen sind die Bezirksregierungen). Insofern besteht die Möglichkeit, da die Rechtsprüfung auch die materiellen Inhalte der Flächennutzungspläne einschließt, nicht an die Ziele der Raumordnung angepassten Flächennutzungsplänen die Genehmigung ganz bzw. teilweise zu versagen.
• Sobald und soweit dagegen ein Bebauungsplan gem. § 8 (2) BauGB aus den FNP entwickelt ist, bestehen kaum Möglichkeiten, die Inkraftsetzung zu verhindern, jedenfalls nicht materieller Natur. Anpassungspflicht an die Ziele der Raumordnung kann zwar auch bedeuten, Bauflächendarstellungen aus älteren FNP den aktuellen, neueren Inhalten der Regionalpläne anzupassen, indem sie entfernt werden. Inwieweit dies jedoch gewollt bzw. durchsetzbar ist, bleibt m.E. zweifelhaft. Also: Auch ein aus einem den aktuellen regionalplanerischen Zielvorstellungen nicht entsprechenden FNP entwickelter Bebauungsplan ist materiell kaum zu verhindern.

 

Praxis der Flächennutzungsplanung im LK WF

Bevor ich auf den Stand der Flächennutzungsplanung im LK WF eingehe, eine kurze Bemerkung zu den Zuständigkeiten. Zuständig für die Flächennutzungsplanung sind die Einheits- (Stadt Wolfenbüttel, Cremlingen) bzw. Samtgemeinden (alle übrigen). Zuständig für die verbindliche Bauleitplanung sind jedoch in den Samtgemeinden die angehörigen, selbstständigen Mitgliedsgemeinden. Die Folgen dieser Zuständigkeitsverteilung kann man sich leicht ausmalen. Die Stadt Wolfenbüttel, die als einzige kreisangehörige Gebietskörperschaft ein eigenes Planungsamt hat und ihre Bauleitpläne weitestgehend selbst erarbeitet, verfügt über einen Flächennutzungsplan aus 1986, dessen Neufassung, orientiert an den Lokale-Agenda-Prinzipien, derzeit vorbereitet wird. Die FNP der übrigen Samt-/Einheitsgemeinden stammen vom Ende der 70er Jahre, als sich durch die kommunale Gebietsreform die Notwendigkeit der Neuaufstellung für den neuen Zuständigkeitsbereich ergab. Lediglich die Samtgemeinde Baddeckenstedt hat zwischenzeitlich eine Neuaufstellung betrieben und abgeschlossen (wirksam seit April 2000), während ansonsten durch FNP-Änderungen auf aktuelle "Notwendigkeiten" der Siedlungsentwicklung reagiert wird. Der Landkreis Wolfenbüttel würde es natürlich sehr begrüßen, wenn auch die übrigen Gemeinden Neuaufstellungen betreiben würden, dies scheitert jedoch an den personellen und finanziellen Kapazitäten. Diese alten FNP wurden seinerzeit fast ausschließlich vom Planungsamt des Landkreises Wolfenbüttel im Auftrag der Gemeinden ausgearbeitet und sind, um es mit einem Wort zu sagen, schlicht und ergreifend schlecht. Es handelt sich um reine Bestandspläne, die keinerlei über den Bestand hinausgehende Entwicklungsmöglichkeiten aufzeigen und insofern schon nach relativ kurzen Zeiträumen zu ändern waren. Bei der Änderungspraxis, die nunmehr nicht mehr vom Landkreis Wolfenbüttel, sondern von freien Planungsbüros ausgeführt wird, selbst werden prinzipiell zwei Strategien unterschieden:

• Die eine Strategie läuft darauf hinaus, relativ häufige FNP-Änderungen für einzelne, kleine Baugebiete zu betreiben. Diese Strategie bietet den Vorteil kleiner, überschaubarer, problemloser und relativ kurzer Planungsverfahren, die die Aufsichtsbehörden vor das Problem stellen, insbesondere bei mehreren parallel laufenden Änderungsverfahren einer (Samt-) Gemeinde, den gesamten städtebaulichen und auch regionalplanerischen Zusammenhang erkennen und ggf. auch problematisieren zu können.
• Die andere Strategie besteht darin, im Abstand von mehreren Jahren umfassendere FNP-Änderungen zu betreiben. Diese Strategie beinhaltet folgende Konsequenzen:

• Soweit es sich um eine Samtgemeinde als Planungsträger handelt, führt sie in nahezu allen Fällen dazu, dass die interkommunale Konkurrenz der Mitgliedsgemeinden zum Tragen kommt, sprich: Bekommt die Gemeinde X ein Baugebiet, will auch die Gemeinde Y ein Baugebiet, am besten mindestens genauso groß wie das der Gemeinde X. Diese Konkurrenz setzt sich eine Ebene tiefer auf Ortsteilebene weiter fort und führt zu überdimensionierten, völlig am Bedarf vorbei geplanten Baugebieten, die weder stadtentwicklungspolitisch noch regionalplanerisch tragfähig sind, insbesondere auch unter Berücksichtigung des aktuellen Belangekatalogs der §§ 1 und 1a BauGB (nachhaltige Stadtentwicklung, sparsamer Umgang mit Grund und Boden etc. pp.).
• Diese FNP-Änderungen, insbesondere die neuen Wohnbauflächendarstellungen, werden mit der unkommentierten und unreflektierten Fortschreibung der Bevölkerungsentwicklung der vergangenen Jahre äußerst fragwürdig hergeleitet, unterstellen einen "gewissen" Nachfragedruck nach Wohnbaugrundstücken und reden schön.
• Die mit diesen FNP-Änderungen beauftragten Planungsbüros sind nicht in der Lage, die Planungsträger auf diese Fehler hinzuweisen und werden somit ihrer Verantwortung, auch gegenüber den Auftraggebern, nicht gerecht.
• Andererseits bieten diese FNP-Änderungen zahlreiche Ansatzmöglichkeiten für Kritik der Aufsichtsbehörden in stadtentwicklungspolitischer und regionalplanerischer Hinsicht und führen regelmäßig zu dem Hinweis, dass ein Weiterbetreiben dieser Planung nicht genehmigungsfähig ist.

Aktuell eingehen möchte ich in diesem Zusammenhang auf das derzeit laufende 10. Änderungsverfahren des FNP der Samtgemeinde Asse. Im TÖB-Verfahren wurde ein Entwurf vorgelegt, der für einen fragwürdig errechneten Wohnbauflächenbedarf von 17 ha bis 2010 Wohnbauflächendarstellungen in einer Größenordnung von nahezu 60 ha enthielt, begründet u.a. damit, die Verfügbarkeit der Flächen bzw. die Verkaufsbereitschaft der Flächeneigentümer sei noch ungeklärt und insofern sei diese überdimensionierte Flächendarstellung erforderlich, um ggf. Ersatzflächen an der Hand zu haben. Räumliche Schwerpunkte dieser Wohnbauflächen waren die verkehrsgünstig gelegenen Gemeinden und Ortsteile nahe der Stadt Wolfenbüttel. Nach massiven, untereinander abgestimmten Protesten des ZGB und des Landkreises Wolfenbüttel enthielt der Entwurf im Ende Januar 2001 abgeschlossenen Auslegungsverfahren nur noch 11 ha Wohnbauflächen für einen Bedarf von 20 ha bis 2007 (man beachte den um 3 ha größeren Bedarf für einen um 3 Jahre kürzeren Planungshorizont), dem jedoch 5,5 ha Reserveflächen gegenüberstanden, so dass lt. Erläuterungsbericht ein Fehlbedarf von etwa 4 ha entstand. Auf den ersten Blick sieht das fast überzeugend aus. Auf den zweiten Blick stellte sich jedoch heraus, dass dem errechneten Bedarf von 142 WE in EH- bzw. DH-Bauweise bei einem mittleren unterstellten Bruttobaulandbedarf von 900 m²/WE ein Flächenbedarf von 12,8 ha entspricht. Unter Abzug der 5,5 ha Flächenreserven ergibt sich damit eine Überschreitung in Höhe von 4 ha und kein entsprechend hoher Fehlbedarf.

Fazit

Die Umsetzung des siedlungsstrukturellen Leitbildes der Dezentralen Konzentration soll nicht darauf hinauslaufen, Siedlungsentwicklung unterhalb der zentralörtlichen Gliederungsebene zu unterbinden, auch wenn in geringfügigem Ausmaß über den aus der Eigenentwicklung resultierenden Bedarf hinausgegangen wird. Aus vielerlei Hinsicht (siedlungsstrukturell, infrastrukturell, verkehrspolitisch, ökologisch, sozial, insgesamt volkswirtschaftlich), aktuell auch unter dem Aspekt der Diskussion um die schrumpfenden Städte, ist es jedoch sinnvoll, das siedlungsstrukturelle Leitbild der Dezentralen Konzentration, regional weiterzuverfolgen und überdimensionierte Siedlungsentwicklungen versuchen zu unterbinden. Die entscheidende Eingriffsebene dazu ist die Flächennutzungsplanung, die dazu jedoch einer starken Regionalplanung und, ebenso wichtig, einer konsequenten Genehmigungspraxis der Bezirksregierung bedarf. Zu unterstützen ist dies jedoch auch durch eine Baulandpolitik der Zentralen Orte höherer Zentralitätsstufen, die durch die Bereitstellung nachfragegerechten Baulandes den Bauwilligen attraktive Alternativen zum Bauen "auf dem Dorf" bieten müssen.

 

Kontakt zu Christoph Löher:
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